環境影響評價、排污許可、生態環境執法制度銜接進展及展望

摘要：環境影響評價、排污許可與生態環境執法是我國固定污染源環境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關系是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求。國務院辦公廳于2016年11月印發的《控制污染物排放許可制實施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環境影響評價制度，依排污許可證嚴格開展生態環境執法，實現“一證式”執法監管。5年多來，各級生態環境部門以此為目標，推動三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點和難點問題，提升三項制度的協同治理效能，助力構建現代環境治理體系。本文從制度設計、實際操作兩個層面分析了三項制度銜接中有關問題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。

引言

環境影響評價、排污許可與生態環境執法是我國固定污染源環境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關系是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求。國務院辦公廳于2016年11月印發的《控制污染物排放許可制實施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環境影響評價制度，依排污許可證嚴格開展生態環境執法，實現“一證式”執法監管。5年多來，各級生態環境部門以此為目標，推動三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點和難點問題，提升三項制度的協同治理效能，助力構建現代環境治理體系。本文從制度設計、實際操作兩個層面分析了三項制度銜接中有關問題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。

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環境影響評價與排污許可制銜接進展

1.1頂層設計“雙向奔赴”

排污許可制在頂層設計時便考慮了與環境影響評價制度有機銜接。《排污許可管理辦法(試行)》多處明確了兩項制度的銜接要求。其中包括:“建設項目環境影響評價文件審批意見是排污許可證核發條件之一;環境影響評價文件和審批意見中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證;環境影響評價文件提出的主要污染物區域削減措施應在排污許可證核發階段予以落實;排污許可排放量應根據環境影響評價文件及其審批意見中的排放量取嚴確定;采用環境影響評價審批意見要求的污染治理技術可認為有能力達標排放”等。在各行業的排污許可證申請與核發技術規范中，也明確提出環評文件及審批意見中的無組織排放控制措施、自行監測等內容應納入排污許可證。

排污許可制實施后，環境影響評價管理和技術體系變化時充分考慮了與排污許可技術要求的銜接一致。《建設項目環境影響評價分類管理名錄(2021年版)》修訂時強化與《固定污染源排污許可分類管理名錄》銜接，主要依據《國民經濟行業分類》(GB/T4574—2017)劃分行業類別，在管理類別劃分方面盡量與許可名錄保持一致，并實現開展排污許可登記管理的不再進行環評登記。重點行業和污染類重大變動清單陸續出臺，保障排污許可證核發時有據可依。在修訂大氣和地表水環境影響評價技術導則及制定各行業污染源源強核算技術指南時，與排污許可技術規范統一口徑，均將污染物排放口類型區分為主要和一般。其中，環評技術導則中的污染物排放核算等表格的形式和內容調整為與排污許可技術規范一致;環評污染源源強核算技術指南與排污許可技術規范的現有工程污染物排放量核算方法均采用相同的實測法。2021年4月開始實施的《建設項目環境影響報告書審批基礎信息表》，補充了約70%的排污許可證有效信息，便于排污單位和管理部門核對建設項目的變動情況，減少排污許可證申請與核發工作量。

1.2操作層面“突破創新”

為探索排污許可制和環境影響評價制度從審批發證到事中事后監管全周期的銜接融合，上海市、合肥市和蘇州市等地方生態環境部門正在開展“兩證合一”行政審批試點，即在建設項目環評審批的同時核發排污許可證，實現兩項行政許可“一套材料、一口受理、同步審批、一次辦結”，以減輕企業負擔、提升生態環境行政審批效能。

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排污許可制與生態環境執法銜接進展

2.1“依證執法”目標明確、依據逐步完善

2017年7月，原環境保護部印發《火電、造紙行業排污許可證執法檢查工作方案》，指導各地開展排污許可證執法檢查工作，督促企業嚴格落實“持證排污、按證排污”的主體責任。在此基礎上，上海、江蘇、福建、山東、浙江、吉林等省(市)生態環境部門相繼印發了開展排污許可執法檢查工作的相關文件。2019年11月，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。2022年3月，生態環境部印發《關于加強排污許可執法監管的指導意見》，提出以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系將于2023年年底基本形成、2025年年底全面建立。

《排污許可管理辦法(試行)》于2018年1月10日發布實施，明確了無證排污、超標排放、超總量排放、不按要求開展自行監測及信息公開等違法行為的處罰依據。《排污許可管理條例》自2021年3月1日起實施，為處罰排污單位不按許可證規定控制無組織排放、在特殊時段停止或者限制排放污染物、提交執行報告、建立環境臺賬等行為提供了依據。

2.2“依證執法”在實踐中不斷探索

各級生態環境部門在生態環境專項和日常執法中積極開展依排污許可證執法。在專項執法方面，2019年7—8月，生態環境部執法局組織了藍天保衛戰重點區域強化監督定點幫扶排污許可證專項檢查，對京津冀及周邊、汾渭平原39個重點地市的24個應發證行業約3.8萬家企業進行無證排污單位清查。2021年6月底至7月初，統籌強化監督開展排污許可專項檢查，對江蘇、浙江、福建等10個省份22個地市的685家企業進行現場核查。在日常執法方面，各級生態環境部門已經將排污許可證相關檢查列為執法內容。根據對企業的實際調查結果，在收回的470份問卷中，450份問卷反映在上一次生態環境執法檢查中執法人員查看了排污許可證，占比約95.7%。2021年，生態環境部大氣污染防治強化監督幫扶工作也將排污許可證相關檢查作為內容之一。2021年11月和2022年4月，生態環境部先后公布了兩批排污許可違法違規典型案例，警示排污單位強化“按證排污”意識。

地方生態環境部門在“依證執法”信息化建設方面開展有益嘗試。2018年，河北、上海等地已試點將每個排放口的排污許可相關信息制作成二維碼標識牌貼在排放口。生態環境執法人員現場直接掃描二維碼即可查看排污許可證副本，獲取排放口的許可濃度、許可排放量、監測要求、在線監測情況、歷史執法記錄等信息，為生態環境執法提供了便利條件。

2.3全面排查排污許可證質量

2017年3月13日，第一張全國統一編碼的排污許可證核發。至2020年9月30日，各級生態環境部門在3年半的時間內將273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍。核發約33.77萬張排污許可證(其中重點管理的約9.2萬張，簡化管理的約24.57萬張);對應發證但暫不具備發證條件的約3.15萬家下達排污限期整改通知書;污染物排放量很小的236.52萬家填報了排污登記表，實現了固定污染源排污許可管理全覆蓋，取得了生態環境治理的歷史性突破。但較為繁重的發證任務也造成排污許可證質量存在隱憂，為提升排污許可證質量，推動“依證執法”，生態環境部于2021年6月發布《固定污染源排污許可證質量、執行報告審核指導工作方案》，提出“雙百任務”目標———3年內排污許可證質量審核率達100%，1年內執行報告審核率達100%。據此，各地生態環境部門在2021年共對14.4萬張排污許可證進行質量核查，及時發現存在的問題并提出整改要求。

過去幾年里，各級生態環境部門無論是在制度設計還是實踐操作層面都開展了大量卓有成效的工作，促進了環境影響評價、排污許可和生態環境執法的相互銜接，但仍存在一些堵點和難點問題亟待破解。

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環境影響評價與排污許可制銜接的主要堵點和難點

3.1環評要求尚未全部載入許可證

一方面，由于上位法未授權，環評文件及審批意見提出的環境風險防范措施無法載入排污許可證;《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》修訂后，土壤(已有原則性要求)和噪聲污染防治納入排污許可證的具體內容和路徑正在研究，環評文件及審批意見相關要求尚未明確納入排污許可證。另一方面，生態環境部門在審批環評文件時，為保障環境質量持續改善，有時會批復比建設項目法定適用排放標準更嚴格的排放要求(包括更低的排放濃度及更多的污染因子)，但排污許可證需根據法定適用排放標準許可，嚴于法定適用排放標準要求的濃度限值、法定適用排放標準以外的污染因子不能作為排污許可要求。

3.2政策模糊導致操作尺度不一

環評與排污許可銜接相關政策的大方向和總體要求較為明確，但在某些具體操作細節方面尚不清晰，不同管理部門、企業和第三方對政策要求理解不同，掌握尺度不一。如《排污許可管理辦法(試行)》和《關于做好環評與排污許可制度銜接工作的通知》均提出，環評文件和審批意見中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，但主要內容具體包括哪些并無明確界定，固體廢物污染防治要求是否屬于主要內容在基層操作時存在爭議;再如，污染源源強核算技術指南明確改、擴建項目現有工程源強核算適用實測法，但未明確項目最終污染物排放總量(很可能成為改、擴建后排污單位許可排放量)核算時，現有工程排放量采用實際排放量還是許可排放量，在實際操作過程中，同一項目采用不同算法最終核定的排放總量差異很大。

3.3“兩證合一”實際效果有待檢驗

從制度設計角度看，“兩證合一”可實現環境影響評價與排污許可兩項行政許可歸一，企業由原來的“兩次跑”向“一次跑”轉變。但“兩證合一”實際是將排污許可證核發時間點從建成后、排污前提至建設前。根據以往經驗，項目在建設期或多或少都會發生變化，因此“兩證合一”后，項目建成時的工程情況很可能與建設前核發的排污許可證不同，企業需要在建成后、排污前變更或重新申請排污許可證，并未實現真正的“一次跑”。這種情形在試點地區已有案例，因此“兩證合一”的實施效果仍需在試點地區進一步檢驗。

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排污許可制與生態環境執法銜接的主要堵點和難點

4.1排污許可證質量仍難全面支撐“依證執法”

排污許可證質量仍需提升。一方面，排污許可證后管理的“雙百任務”僅實施一年，雖然完成了一定數量的重點行業排污許可證質量排查工作，但仍有大量排污許可證待今明兩年排查;另一方面，目前排污許可證質量排查主要依靠非現場工作，難以判斷排污許可證載明的內容與企業實際情況是否相符，且許可證問題整改需一定周期，第一批排查的排污許可證尚未整改到位，其部分內容暫時還不足以作為生態環境執法的可靠依據。

排污許可證形式不直觀。排污許可證副本記載了排污單位的基本信息、原輔材料及燃料、主要生產設施、污染防治設施、排放口、許可濃度和排放量、自行監測、執行報告和臺賬記錄等大量信息，但在表現形式上不夠人性化，存在污染物排放相關信息分散在不同表格、不同表格信息重復及空白表格等問題，可讀性較差，影響現場執法效率。

4.2基層執法能力和手段尚難保障“依證執法”

一方面，目前全國環境執法隊伍人數僅約8萬人，呈現倒“金字塔”分布，越到基層人數越少，且基層執法人員年齡偏大，有的區、縣執法隊伍平均年齡接近或超過50歲，基層執法人員力量存在短板。而排污許可證內容豐富且精細，“依證執法”給執法人員增加了大量新的執法內容，專業技術水平有限的基層執法人員大多不具備許可事項合規判定的能力。另一方面，目前全國生態環境執法人員使用的移動執法系統及行政處罰案件管理系統與全國排污許可證管理信息平臺未實現信息互聯互通，執法人員在現場檢查前難以掌握企業排污許可信息，檢查后則需要多頭、重復填報執法和處罰信息，增加了生態環境執法的行政成本和執法人員的工作量，降低了生態環境執法效率。

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環境影響評價、排污許可制及生態環境執法銜接展望及建議

5.1逐步實現環評的污染防治要求全部載入許可證

目前，重點行業土壤污染防治要求納入排污許可證擬通過行業技術規范的制修訂實現，噪聲污染防治要求納入排污許可證擬通過制定行業噪聲排污許可技術規范通則實現。在后續制修訂的技術規范中，均需考慮將環評文件及審批意見中相關內容和要求納入排污許可證。同時，還需開展環境風險防控要求納入排污許可證的必要性及可行性論證研究，盡早實現環境影響評價提出的所有污染防治設施和措施通過排污許可證落實落地，維護環境影響評價的有效性，保障“一證式”監管的全面性。

鑒于排污許可證中濃度限值應按法定排放標準許可的原則，建議將建設項目環評文件及審批意見中提出的更嚴格的排放濃度限值及排放標準以外的污染因子作為承諾事項，對應載入排污許可證副本的承諾限值，承諾履行情況作為企業環保信用評價依據，通過市場手段倒逼企業強化環境管理，落實環評提出的更嚴格的排放濃度和排放因子的管控要求。

5.2出臺相關政策解讀，進一步提高可操作性

基層生態環境部門對環境影響評價與排污許可銜接相關政策或標準細節理解不到位、有偏差，執行過程中難免走樣，可通過調查問卷、廣泛調研等方式，結合部長信箱問題，全面了解基層生態環境部門在銜接政策和標準方面理解和認識上存在的問題，適時分批次發布答疑口徑，保障不同地區、不同人員在實際執行過程中尺度一致。

5.3深入做好“兩證合一”實施效果評估

開展“兩證合一”的地方生態環境部門需跟蹤評估政策實施情況，及時總結取得的成效和存在的問題，并針對問題調整試點政策，避免“兩證合一”形式化。生態環境部相關單位也需及時了解各試點地區的工作進展情況，重點關注“兩證合一”在不同地區、不同行業實施效果的差異，探索分類管理的可行性，研判試點經驗可推廣性，提供可靠的政策建議。

5.4利益相關者共同治理，全面提高排污許可證質量

排污許可是由政府、企業、公眾、第三方機構等利益相關方共同參與的契約性行為，利益相關者的有效參與是排污許可治理結構的核心問題。現階段，在排污許可證質量方面，政府(生態環境部門)和企業是核心利益相關者，對排污許可證質量有著決定性影響。生態環境部于2022年6月發布的《排污許可提質增效工作方案(2022—2024年)》明確了各級生態環境部門在排污許可證質量提升方面的任務及保障措施，規定了現場質量核查的具體要求。地方生態環境部門需厘清排污許可證核發與生態環境執法部門的權責邊界，合理分工，建立健全互動合作機制，共同做好排污許可提質增效工作。各級生態環境部門還需通過信用聯合懲戒等措施規制排污單位排污許可證載明的內容與企業實際情況不符等行為，壓實企業保障排污許可證質量的主體責任，并研究將排污許可證質量情況作為各地編制生態環境監督執法正面清單、重污染天氣重點行業績效分級的依據，正向激勵企業提高排污許可證質量。

在排污許可證格式方面，生態環境部正在開展排污許可證副本優化工作，主要原則為濃縮許可證精華、聚焦突出問題，優化后的排污許可證副本將直觀易讀，有利于“依證執法”的全面實施。

5.5強化基層執法保障，切實提升“依證執法”能力

生態環境部正在制定的《排污單位污染物排放口二維碼標識技術規范》即將發布，該規范發布后將促進排污單位排放口二維碼標識在全國范圍內推廣，使“依證執法”更加便捷。

建議通過出臺技術性指導文件(如行業排污許可證執法手冊、執法清單等)、加強基層對執法人員的培訓等工作，逐步提升基層執法人員“依證執法”的能力，并采取有效措施提高基層執法人員“依證執法”的主動性和積極性。同時，盡快實現移動執法系統與排污許可管理信息平臺的無縫對接，優化移動執法系統的無證排污和按證排污應用模塊，不斷提升“依證執法”的信息化和智能化水平。

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結語

環境影響評價、生態環境執法制度均經過近40年的實踐，改革后的排污許可制雖然僅實施6年，但進展之快前所未有，三項制度在固定污染源治理領域均已打下深刻烙印。目前三項制度本身和相互銜接的改革已到深水區，在進一步的推進過程中，制度慣性阻力將愈加明顯。在下一步改革過程中，需堅持漸進式原則，小步快走，平穩實現三項制度有機銜接的目標。