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2022年11月3日，生態環境部發布了《2021、2022年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），公開向社會征求意見，這標志著全國碳市場第二個履約期邁開了堅實的一步。數字雙碳研究院團隊就《征求意見稿》的“變”與“不變”進行了解讀分析。
一、不變之處
《征求意見稿》總體上延續了與《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《分配方案》）的配額分配框架，繼續基于強度控制設計配額分配方案，配額分配覆蓋主體范圍基本不變，配額分配相關的工作流程不變。
1、配額核算與分配框架不變
（1）按照燃料種類及機組容量劃分四個機組類別不變
《征求意見稿》延續了《分配方案》中的機組分類方式，依舊按照燃料種類及機組容量劃分為四個類別，即：①300MW等級以上常規燃煤機組；②300MW等級及以下常規燃煤機組；③燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規燃煤機組（含燃煤循環流化床機組）；④燃氣機組。
（2）基準法核算配額、免費分配配額、70%預發配額維持不變
2021、2022年度采用基準法核算機組配額量，即：
機組配額量=供電基準值×實際供電量×修正系數+供熱基準值×實際供熱量
2021、2022年度配額繼續實行免費分配；同時，在配額發放的方式上，采用預分配+核發的“兩步走”方式，預分配比例依舊為基準年配額量的70%，總體上延續了《分配方案》的配額方案框架。
2、履約方式依舊為兩年合并履約
《征求意見稿》延續了《分配方案》中“兩年一期”的配額清繳履約方式，2021、2022年度的配額清繳工作一并于2023年12月31日前完成，給發電企業完成配額清繳履約預留了充足時間。發電企業可以充分開展交易履約方案的策劃、制定與實施，爭取低成本履約。
二、變化之處
《征求意見稿》綜合考慮技術進步、老舊機組淘汰等因素對碳排放強度的影響，結合2019—2020年配額分配實際情況及2021年碳排放數據核查結果，對配額分配的年度劃分、修正系數、基準值等方面作出了調整。
1、重點排放單位名錄轉由各省級生態環境主管部門確定
與《分配方案》的發布通知中一并公布納入全國碳市場配額管理的重點排放單位名錄不同，《征求意見稿》中并未公開重點排放單位名錄。根據生態環境部2022年3月15日發布的《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》（環辦氣候函〔2022〕111號）的要求，2021和2022年度重點排放單位名錄將由各省級生態環境主管部門確定，并向社會公開。目前，福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陸續公布了納入全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名錄，發電企業可自行關注相關主管部門信息確認企業名錄。
2、配額核算與分配的關鍵參數出現較大變化
（1）縮小了不納入配額管理的機組類型范圍
《分配方案》中明確了暫不納入配額管理的詳細機組類型，包括不具備發電能力的純供熱設施、純生物質發電機組、特殊燃料發電機組、僅使用自產資源發電機組、滿足方案要求的摻燒發電機組以及其他特殊發電機組等。
而《征求意見稿》僅明確規定“不具備發電能力的純供熱設施、2022年新投產機組不納入配額管理”，且明確定義不具備發電能力的純供熱設施指熱源在2021和2022年與發電設施保持物理隔斷。
（2）碳排放基準值分年度規定，體現基準值設定的科學性
第二個履約期的配額實行年度管理，分年度規定基準值。區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值做法，針對2021、2022年度制定不同的基準值。以2021年各類機組實際供電、供熱盈虧平衡值為基礎，結合各類機組碳排放強度下降規律及預期政策目標，分年度設定基準，使基準值更加符合發電行業實際情況，實現積極穩妥推進發電行業綠色低碳轉型的目的。
與2019—2020年度設定2018年度為配額預分配基年不同，《征求意見稿》中并未將配額預分配基年設定為履約期的上一年度（2020年），而是設置為了2021年度。
《征求意見稿》中詳細說明了2021與2022年度的碳排放基準值設定的基礎及依據：首先根據2021年各類機組經核查排放量以及方案確定的配額分配方法，計算得出2021年各類機組配額盈虧完全平衡時對應的基準值，即盈虧平衡值；其次，以2021年平衡值為基礎，按照鼓勵先進、懲罰落后的原則，綜合考慮鼓勵民生供熱、參與電力調峰和提高能效等因素確定2021年碳排放基準值；最后，在2021年平衡值的基礎上綜合考慮技術進步、電源結構優化、能源供應、民生保障等因素，對標碳達峰、碳中和目標，基于近年來火電行業供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設定2022年碳排放基準值。
《征求意見稿》中的碳排放基準值設定充分體現出了科學性、可行性和公平性，既與當前的宏觀經濟環境、能源保供形勢協調，也與碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應。
（3）基準值出現較大幅度下降
《征求意見稿》碳排放所有基準值均有較大幅度下降，下降范圍從5.08%到18.41%不等。在此配額分配方法下的碳市場供需將極有可能發生較大變化，預計碳價將發生新一輪波動。明顯縮緊的配額分配基準值將加強企業配額惜售心理，預計配額價格將可能突破全國碳市場開市以來價格。
（4）新增熱電聯產機組機組負荷（出力）系數修正系數
與2019—2020年僅在常規燃煤發電機組配額分配時采用負荷（出力）系數修正系數不同，2021、2022年在常規燃煤熱電聯產機組配額分配時，也采用負荷（出力）系數修正系數，對常規燃煤熱電聯產機組低負荷運行時的配額進行補償，體現了國家對能源電力行業“保供熱、保民生”的支持。
經數字雙碳研究院測算，常規燃煤機組的負荷率大小對機組負荷修正系數的變化將為發電企業供電碳配額增加2-12%的配額。機組負荷修正系數和機組負荷率相關，當機組負荷率≥85%時，該修正系數為1，當機組負荷率＜85%時，機組負荷率越低，該修正系數越大。機組負荷率與機組負荷（出力）系數修正系數的關系如下圖所示：
圖1 機組負荷（出力）系數修正系數波動趨勢
3、在2021、2022年度配額預分配將等量調整2019—2020年度配額
《征求意見稿》明確了省級生態環境主管部門應在2021、2022年度配額預分配時需進行配額等量調整的情形，包括：第一個履約期的執法檢查中發現的種種問題，以及未按時足額清繳碳排放配額等。
此外，考慮到2021、2022年實測機組比例變化、電源結構優化、技術進步等不確定因素，如2021、2022年碳排放基準值與實際排放強度水平嚴重不匹配，進而導致2021、2022年度配額分配實際情況與預期配額盈缺目標出現較大偏差時，在必要的情況下擬在后續年度配額分配中對2021、2022年度的配額分配結果予以調節，體現了主管部門要保持碳市場健康發展的初心。
4、20%配額缺口上限調整為柔性缺口上限管理，燃氣機組鼓勵政策未明確
在配額的清繳履約方面，《征求意見稿》同樣有著比較大的變化�！墩髑笠庖姼濉凡⑽疵鞔_配額履約缺口上限值的具體設定，而是提出為減輕重點排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據實際情況在核定配額環節實行履約缺口上限等柔性管理，這為主管部門進行整體市場調控預留了空間。
同時，《征求意見稿》并未對燃氣機組提出鼓勵政策，這也就意味著燃氣機組在未來某個時段將有可能與燃煤機組一樣，需要足額清繳經核查排放量的配額量。
三、重點排放單位合并、分立與關停的配額處理方式細化，配額結轉問題待明確
除了上述內容之外，《征求意見稿》還有一些重要內容值得關注。
1、配額結轉相關規定將另行發布
對于配額結轉，《征求意見稿》提出，全國碳市場發電行業2019—2020年度配額結轉相關規定將另行發布。因配額結轉規定的不明確，對未來政策的不確定性將可能使得部分企業考慮提前出售配額，碳價可能存在下行壓力。
2、重點排放單位出現合并、分立與關停的配額調整情況于10個工作日內向社會公開
對于存在合并、分立與關停情況的重點排放單位，《征求意見稿》規定了其配額核定方法，同時要求省級生態環境主管部門應對其配額量進行調整，調整后10個工作日內向生態環境部報告并向社會公開相關情況。
四、《征求意見稿》亮點解析
1、堅持服務大局、堅持穩中求進、堅持政策導向原則
堅持服務大局。以助力火電行業順利實現碳達峰為目標，充分考慮新冠疫情影響、國內外經濟形勢、能源供應形勢等因素，合理設計配額方案。
堅持穩中求進。基本延續配額分配制度的總體框架、行業范圍、納入門檻、主要規則以及基于排放強度設計配額分配機制。持續完善配額分配制度，夯實相關數據基礎，提升信息化管理水平。
堅持政策導向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯產任務等機組，支持優化電源結構，充分發揮碳市場降低社會減排成本的作用。
2、切實保障方案的科學性、可行性和公平性
本次《征求意見稿》的起草過程中，生態環境部多次組織召開研討會聽取相關部門、地方生態環境主管部門、研究機構、行業協會、發電企業等各方面意見，從總結評估、夯實數據基礎、科學合理設定參數、測算不同方案影響等方面開展了大量前期研究和準備工作，切實提高方案的科學性、可行性和公平性。
3、配額分配方案關鍵參數調整有理有據
《征求意見稿》根據《熱電聯產單位產品能源消耗限額》（GB33574-2017），將負荷（出力）修正系數覆蓋范圍由常規燃煤發電機組擴展至常規燃煤發電機組及熱電聯產機組，充分體現出碳市場對高效供熱生產和“保供熱、保民生”的支持。
2021、2022年度碳排放基準值以2021年各類機組盈虧平衡值為基礎設定，松緊程度既與當前的宏觀經濟環境、能源保供形勢協調，也與碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應�！墩髑笠庖姼濉分信漕~分配基準值較2019—2020年的下降幅度，與相應的發電行業碳排放強度核算結果下降幅度吻合，反映了發電行業碳排放相關參數實測率大幅提高的實際情況，體現了積極穩妥推進發電行業綠色低碳轉型的導向。
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